刘守英：只有建立城乡平等的土地制度乡村才有发展机会

文 | 刘守英

从城乡二分的思维变成城乡融合的思路，重要的是什么？就是城市跟乡村不能是断裂的。就是说你的整个基本公共服务应该是差不多的。把人都移到城市，所有的产业都在城市，所有的机会都在城市，这就是二分思维。

农民从乡村到特大城市不是一步到的，他中间需要有过渡带，所以县城应该是整个城乡融合最重要的枢纽的单位，我们现在的失衡是很主要表现在不是特大城市失衡的，特大城市很繁荣，但你县一级如果断掉就相当于一个人的腰断掉了一样，县这一块现在枢纽的功能没有起到应有的作用。特大城市、县城，集聚的镇，然后相对集聚的乡村，形成这样一个连续体的话城乡它不就畅通了。

土地可以变成资本，城市可以拿土地去融资，所以城市很快就扩张起来。但是结果是什么？就城乡发展的这种差异越来越大，因为没有给乡村利用土地，没有给乡村土地的利益。所以我觉得核心的问题就是说你要从原来的城乡二元要转向城乡融合的话，都有分享土地利益的权利，然后同时在整个二元的土地制度把它改成一个城乡平等的土地制度，这样乡村才有发展的机会。

土地制度一方面支持城乡融合的形态形成，第二个农村要保证乡村振兴能够推进，就是说你农民进城，农民市民化，他在农村的土地权利不能剥夺的，这里面包括他的承包权，包括他的宅基地的权利，包括他集体的土地利益的分享，基本权利你不能动，这是个底线，因为这是人家的基本权利。延包实际上就是要尊重原来分配给农民的土地权利的基本制度安排。农村土地制度如果是不稳定的话，农业生产也不会稳定，农民的权益也不会稳定，那乡村也不会稳定。所以我觉得这是一个前提。

政府在土地问题上不要浪漫主义了，不要以为我好像把这个地集中在一大块，搞大规模的经营，大规模经营是不是一定就有效？所以整个乡村是个系统重构的问题，该进城的人进城，宅基地适当集聚，外面的人在农村集聚的这些地方他盖自己比较体面的休闲的房子。一个承包地，一个宅基地，是农民最为关注的土地权利，涉及到相关的改革要更为谨慎。而赋予农村应有的土地发展权，对于解决农村医疗、养老等公共资金来源也有重要意义。

城市化最核心的秘密就是土地转用，所以我们这些年大量的城市建设的资金也是主要来自于土地。所以我们讲就是说土地的级差收益在城乡之间的分配应该更加公平，你不能全部是城市的。发展权就是农村也要有土地发展的权利，乡村做一些像民宿、旅游，这样农民不就可以通过土地来获得一部分的级差收益，第二个是什么？应该是要调整它的分配机制，给到乡村这里包括乡村的这些基础设施的建设，还有一个就是包括农村的这些养老、医疗这些公共资金的来源，应该是有一部分从这里面来获得。

构建城乡统一的建设用地市场，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，那就是权利要平等、市场要平等、另外就是利益的分享机制要平等。城市的建设用地和农村的建设用地都有从事非农经济活动的权利，你不能只有城市可以，农村不可以。乡村的建设用地，你也可以搞产业。所以我们讲土地活乡村才能活，第二个就是市场要公平的，就是集体的建设用地也要跟国有建设用地一样，利用市场机制，利用价格机制，利益的平等就是城市的土地的增值收益在城乡之间的分配应该是公平的、共享的。改革里面很大的一块就是城市的体制的改革，就是一定是要解决农民市民化的问题，一个教育问题，一个居住问题，一个就是社会保障问题。这些东西基本上保障以后，农民在城市他就能落得下来。

我们常说，今天的中国人往上数三代都是农村人，乡村永远是我们中国人的精神家园。而费孝通先生曾经说，“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”，这十六个字或许也是我们未来中国式现代化乡村的理想图景。我现在见到好多地方，好多地方的乡村比欧洲还漂亮。比如说我们在湄潭看到的它就是那些黔北的民居，村落有盖的有地方特色，再跟山水配合，这个美景就开始慢慢出来了，适度集聚的村落，加上自然的山水，加上成规模的田地形成的产业，还有就是适当的城乡的人口的互动，村庄就活起来。中国现在的乡村的问题在哪？它是碎片化，无数的村庄的碎片化，只有老人、只有狗，没有人气，出去广东打工回来就盖一个三层楼，甚至有的建的跟庄园一样的，那没有意义的。所以我觉得城乡融合、乡村振兴，这两者是互为一体的。

（原文刊自人大政治经济学论坛）

（作者系中国人民大学经济学院原院长，教授）