田飞龙：全面管治权与中央港澳领导体制的制度优化

文 | 田飞龙

“一国两制”港澳先行,示范台湾,是中国完成国家和平统一与实现中国式现代化的关键性战略与制度杠杆。“一国两制”有着深刻的中国古典思想与制度渊源,是“大一统”政治秩序与天下主义智慧的创造性转化,是中国共产党立足马克思主义的国际主义与世界体系大格局做出的伟大政治决断与战略谋划。如今,“一国两制”在港澳形成了相对完整的制度体系,宪法与港澳基本法共同构成两个特区的宪制秩序。这一宪制秩序属于一种框架性秩序,具有包容性、开放性和较大的创新空间,需要根据国家主权、安全与发展利益以及港澳繁荣稳定的发展演变,而进行动态性的制度建设,以不断丰富完善“一国两制”制度体系。

从香港实践来看,“一国两制”制度体系的完善是应对两场重大“社会运动”的结果,即针对2014年非法“占中”和2019年修例风波展开的积极制度建设,其指导性的法理原则是全面管治权。这一原则确认和澄清了中央对港管治权的主权背景与治权谱系,为后续一系列制度建设提供法理正当性。具体制度建设主要在后修例风波背景下展开,以香港国安法和新选举法为核心标志,以区议会制度改革和23条立法为制度配套,以实现香港由乱到治为制度目标,构建了更加系统完备的“一国两制”制度体系,将全面管治权落到实处和要害处,同时更加严密精准地实现了中央全面管治权与特区高度自治权相结合、相统一。上述具体制度建设的顺利展开,取决于2019年以来中央港澳领导体制的制度优化,即以集中统一领导作为新的领导体制指导原则,从体制机制上理顺了港澳治理的条块关系与职权配置,增强了中央港澳领导体制的权威性、统一性和效率性。中央港澳办是这一体制优化的制度结晶。

以全面管治权为法理原则和制度建设方针,“一国两制”制度体系与法治理性得以完善发展。新组建的中央港澳工作办公室,承担在贯彻“一国两制”方针、落实中央全面管治权、依法治港治澳、维护国家安全、保障民生福祉、支持港澳融入国家发展大局等方面的调查研究、统筹协调、督促落实职责。2024年12月20日,习近平主席在澳门回归25周年大会上宣布“一国两制”实践进入了新阶段。这一“新阶段”是以全面管治权的落地和中央港澳领导体制的制度优化为关键标志和依据的。

一、全面管治权与“一国两制”的国家理性自觉

香港回归以来,中央对港方针长期被简单化解读为:第一,“一国两制”就是“港人治港”、高度自治,淡化中央权力地位及其具体作用;第二,一切按基本法办事,甚至将基本法作为“小宪法”,未能严格遵循宪法与基本法共同构成的宪制秩序;第三,中央权力应当高度节制,对中央权力的宪制属性与行使方式形成过窄解释与转化。上述理解对香港管治形成了深远的观念和制度影响,造成“一国两制”实践过于偏重“两制”,疏离“一国”,造成“一国两制”的变形走样。在十八大之前,尽管出现了1999年“居港权案”的宪制危机、2003年反23条立法的政治危机以及2004年以来的政改冲突、国民教育风波等,中央治港仍主要依赖基本法和高度自治权,对宪法的制度性地位与作用理解运用不足,仅仅依靠人大释法和人大决定作为中央的危机介入机制,未能系统提出“一国两制”的法理原则和制度体系建设目标,也就未能建立中央权力的常态化法理与体系,造成“一国两制”实践的变形走样。

2013至2014年期间,香港非法“占中”蠢蠢欲动,香港政改斗争进入深水区,涉及到香港“反对派”与外部干预势力的深度勾结、颠覆行动甚至“颜色革命”,依靠常规的法治理论和法律工具已难以应对。非法“占中”的理论武器是“公民抗命”,在香港被转义为“违法达义”,其实质是以超实证的自然法观念和“普世价值”凌驾于香港特区的实证法律之上,批判现有法律对民主价值的所谓压制和约束,通过大规模“社会运动”及集体违法行为,施压迫使特区政府乃至中央作出重大政治妥协,实现所谓的“真普选”。面对非法“占中”的法理挑战,以及对民主话语权的劫持,仅仅依靠特区政府的高度自治权及其法律机制已经难以应对,必须提出更为深刻与完整的“一国两制”法理论述。

2014年6月10日,中央发布香港回归以来第一份白皮书即《“一国两制”在香港特别行政区的实践》。这份白皮书的发布在“一国两制”实践中具有理论和政策里程碑意义,既是与“反对派”之“公民抗命”理论进行的思想斗争,也是对“一国两制”系统法理的回溯与重构。白皮书最关键的法理贡献在于提出了“全面管治权”的概念,重构了“一国两制”的法理原则与权力谱系。香港回归,在法理意义上是恢复行使主权和重构治权,客观上出现了中央管治权与特区自治权的二元体系,二者之间到底需要建立一种怎样的法理关系与权力衔接机制,传统上是通过主权论和授权论加以处理的,但不够系统完备,存在规范裂隙和理论薄弱环节。

全面管治权的法理论述弥补了上述不足,其规范性内涵包括:第一,中央全面管治权具有全面性和根本性,以中央对港主权为正当性依据和宪制依据;第二,中央全面管治权具有完整的权力构成与谱系,包括中央直接管治权、中央对特区的授权与调整权以及中央对所有授权的全面监督权,这样就从权力谱系意义上完成了“一国两制”权力架构的清晰构图,就不存在权力模糊地带和争议地带了;第三,中央全面管治权的法理确立不代表对香港实行面面俱到的实际管治,而是与香港特区高度自治权相结合、相统一,尊重特区高度自治和主体管治责任,同时更加积极主动地展开中央管治权的制度建设和监督机制的构建;第四,中央全面管治权所保护的核心法益是“一国两制”中的“一国”,即国家的主权、安全与发展利益,而特区高度自治权所保护的是“一国两制”中的“两制”,即香港的繁荣稳定,二者之有机结合构成“一国两制”的完整法益,全面管治权及其制度化填补了“一国”法益的制度保护漏洞。

从理论上看,全面管治权是主权的派生与治权化,是“一国两制”权力谱系的内在构成,只是在既往的理论与实践中遭到忽视,白皮书将其回溯展现出来,可视为对“一国两制”初心与原意的规范性解释和实践。全面管治权因聚焦主权的治权化、国家利益及其法治保护,而成为“一国两制”国家理性自觉的核心标志。

二、全面管治权的制度化:涉港国安立法与民主新秩序

全面管治权及其法理论述,是应对非法“占中”的产物,但在“一国两制”实践中又具有显著的规范性价值并在后续的香港管治中起到了关键作用。2019年修例风波在象征意义上可视为“二次占中”,因其主题延续了“普选”要求。但修例风波相比非法“占中”的危害性更大,突破了非暴力底线,采取勇武黑暴路线,全面颠覆瘫痪香港特区政府与香港法治秩序,是彻底的“颜色革命”,直接挑战了“一国两制”的制度底线、中央管治权威和国家安全。

在上述挑战下,中央一方面全力支持特区政府止暴制乱,维护法治,同时在通盘思考港澳领导体制与“一国两制”制度体系的重构问题。香港变乱显示出,仅仅依靠香港特区政府、高度自治权与基本法既有机制并不足以维护香港繁荣稳定,更别说维护国家主权、安全与发展利益了。2019年10月份,十九届四中全会提出“一国两制”制度体系及其制度要目,为全面管治权的具体制度化提供政治要求和政策指引。

全面管治权在2014年提出后并未直接、大规模地制度化,中央仍试图以基本法为依据、以经济民生为导向来治理“占中”后的香港。笔者曾在《后占中治港:法理与政治》(香港城市大学出版社,2017)一书中对此进行过分析。2018年的“一地两检”和2019年初的《粤港澳大湾区发展规划纲要》就是以香港经济民生改善和融入国家发展大局为导向的,但并未能扭转香港的“过度政治化”,没能阻止修例风波的爆发和蔓延。

针对修例风波之乱,中央以全面管治权为法理原则和指导方针,结合“爱国者治港”的政治与法律内涵,展开了以制度建设为中心的一整套“组合拳”治理,主要包括:第一,香港国安法的制定,这是“一国两制”立法史上的创举,是全面管治权的典范行使,是宪法与基本法共同构成的特区宪制秩序的结构性修补,更是“一国两制”制度体系的有益增量,是香港“一国两制”新阶段一切制度改革与政策调整的出发点和关键前提;第二,新选举法的引入,即完善香港选举制度改革,确立“爱国者治港”的法律内涵和边界,实现反中乱港者出局,构建以爱国者为主体的贤能型良政善治体系,推动香港民主文化与生态的结构性变革,彻底终结“颜色革命”的体制内诱因和不稳定因素,中央治港第二份白皮书《“一国两制”下香港的民主发展》(2021)对此有系统权威的论述;第三,香港区议会制度改革与“爱国者治港”基层网络的重构,夯实了香港繁荣稳定的社会政治基础,对香港“反对派”的“本土主义”根源和力量网络进行制度性清理;第四,23条立法的完成,这是在上述制度建设初见成效的基础上进行的、补课式的立法,既完善了香港特区国安法网,又进一步构建了中央全面管治权与香港特区高度自治权有机结合的制度体系,基本完成了修例风波以来香港由乱到治的重大制度建设,为香港顺利转入由治及兴的新阶段提供完备的制度保障。

全面管治权制度化的核心标志是香港国安法与新选举法,二者分别在法治与民主层面重构了“一国两制”制度体系,将国家权威与国家利益转化为具体的法律制度,为“一国两制”行稳致远提供更加严密的制度保障。笔者在《香港新秩序:国安与民主的双重变奏》(橙新闻出版社,2021)中对上述制度建设过程与意义进行过深入探讨。区议会改革是香港民主新秩序的基层延伸建构。23条立法的完成是香港特区政府承担的维护国家安全宪制责任的具体体现,是对香港国安法的相容、衔接与补充。全面管治权的制度化在上述立法中典范呈现,但并未穷尽,后续仍有动态制度建设的课题与空间,比如涉港涉外的制度建设与反制斗争领域。全面管治权及其构建的“一国两制”法理体系,是“一国两制”法治理论发展的标志性成就,其制度化的已有成果则成为“一国两制”制度体系的显著增量。

三、中央港澳办与中央港澳领导体制的制度优化

2023年3月16日,中央发布《党和国家机构改革方案》,其中的“中央港澳工作办公室”改革内容引起各界广泛关注和讨论。论者多谓新体制有利于中央对“一国两制”的集中统一领导,这自然没错,但新体制更是国家整体战略与制度改革的重要组成部分,需于整体精神上理解和定位。

直观来看,从“国务院港澳办”到“中央港澳办”,是港澳工作领导体制从行政中心向党的领导中心转型的关键标志。这次对港澳工作领导体制的改革力度非常大,而且制度属性也非常明确,就是将领导机构由原来的国务院的办事机构变成党中央的办事机构。这一方面是对既往改革探索成果的总结与制度化,即过去几年,尤其是修例风波以来,中央调整和强化港澳工作的集中统一领导体制,厉行改革并逐步探索成熟了一个定型的体制框架,本次方案予以接纳和制度化;另一方面实际上是将“一国两制”当中原来不太彰显的党的领导的元素明确地在组织法、机构、制度元素上展现出来。党的领导这样一个中国宪法上的根本原则以及最本质的特征也会依法体现在未来“一国两制”的新阶段与新篇章当中。党的领导作为“一国两制”的关键宪法元素获得具体机构承载和具体政策落实。

根据改革方案,中央港澳办是有非常鲜明且健全的职能去全面准确地落实“一国两制”里面的最高原则的,也能更好地体现全面管治权的权威性和行动逻辑,更好地去指导特区政府用好高度自治权,实行好“爱国者治港”、“爱国者治澳”,做好融合发展和服务国家现代化、国际化的大局工作。中央港澳办的职能更加科学、立体、系统化,我们从改革方案里看到,其最根本的任务是全面准确地贯彻落实“一国两制”方针。相比原来的国务院港澳办,中央港澳办站位更高,领导力更强,统筹协调监督的力度、方法和政策工具更加健全。实际上它把有一定分散性的机构设置,按照集中统一的方式归并到了中央港澳办的领导架构中了。所以未来中央港澳办的工作重心,也就是改革方案里面所提到的落实中央的全面管治权以及推动香港繁荣稳定、良政善治。

四、新阶段的香港发展目标和治理前景

“一国两制”进入新阶段,需要谱写新篇章。对香港而言,“一国两制”的新阶段需要统筹发展与安全,需要提升优化特区政府的贤能治理,需要对标中央提出的香港建设“八大中心目标群”的战略规划,需要更加积极精准有效地融入粤港澳大湾区,对接“一带一路”高质量发展新格局,同时继续承担起连接中国内地与国际市场的桥梁纽带作用。

新阶段的香港仍然必须是开放包容和国际化的香港,是中国与世界互动的战略性杠杆。中央近些年的所有制度改革与政策配置,根本出发点在于维护“一国两制”的安全有效运行条件,排除内部激进本土势力和外部干预势力的勾结与破坏,保障推动香港更好承担起良政善治的主体责任以及形成更强有力的国际竞争力体系。

新阶段的香港仍将坚持“一国两制”方针,贯彻宪法与基本法共同构成的特区宪制秩序,改善经济民生,坚持普通法制度和司法独立,发展符合“一国两制”规律和要求的民主制度和民主生态,包容整合不同光谱人士参与香港民主、治理和建设,同时与国家紧密互动配合以做好反制外部干预的制度斗争准备,以及承担基于香港特色和优势的大国外交和全球治理新功能,提升香港作为国际化大都市的内涵、品质、能力与吸引力。在民族复兴与人类和平发展的新周期里,我们确信有“一国两制”方针的全面准确指导,有中央港澳办的集中统一领导,有宪法与基本法的宪制保障,有全面管治权和高度自治权相结合的制度理性引导,香港“一国两制”的新阶段与新篇章一定会更加美好。

(作者系中央民族大学法学院副院长、全国港澳研究会理事)