何志平：国际刑事法院沦为西方政治工具

文｜何志平

近日，菲律宾前总统杜特尔特在菲律宾机场被国际刑事法院（ICC）执法人员拘押至荷兰海牙受审，不仅聚焦国际社会关注，还引发菲律宾民众示威抗议。许多人不甚清楚国际刑事法院是何机构？是否为联合国下属组织？又与国际法院（ICJ）、国际刑警组织（ICPO，Interpol）有何区别或关联？国际刑事法院如何能在菲律宾2019年正式退出之后，坚持指控杜特尔特任期内涉嫌“反人类罪”而进行“跨国追责”？背后有何猫腻？

ICC与联合国只有合作关系

国际刑事法院（ICC）是根据1998年签署的《国际刑事法院罗马规约》设立的永久性独立国际法庭，2002年7月开始在海牙运作，旨在对个人侵略罪、灭绝种族罪、危害人类罪及战争罪等严重罪行进行审判，主要职能仅在国家司法系统“不愿或不能”有效追责时介入，遵循“辅助原则”，但不可替代国家司法主权。

国际刑事法院并不隶属于联合国，与联合国只有合作关系。截至2015年10月，全球134个国家签署《规约》，最终获123个国家批准生效，而作为联合国安理会常任理事国的中美俄三国集体缺席（其中美国于2000年12月签署《规约》，但在国会批准前取消；俄罗斯在2000年9月签署后，俄议会一直未予以批准生效，2016年普京直接宣布退出）。

国际法院是联合国六大主要机构之一，总部也在海牙，只据国际法处理国与国之间法律争端，不受理个人法律纠纷。

国际刑警组织是1923年由194个成员国成立的政府间组织，是各国警察机构之间的协调与合作平台，专注跨国警务合作，打击跨国犯罪，不具备直接执法或起诉权。通过发布“红色通报（Red Notice）”协助成员国追捕或引渡嫌疑人，并非逮捕令，仅为信息共享工具，不掺和政治纠纷，具体执行完全取决于国家自身意愿，实际效力受制于其政治意愿和法律程序。

国际刑事法院与国际刑警组织无从属关系。国际刑事法院的司法审判，需依赖国家或国际刑警组织协助逮捕嫌疑人。如本次杜特尔特事件，就是由国际刑警组织协助发出红色通缉令，菲律宾政府调动军力直接配合执行。

欺软怕硬执法双标

国际刑事法院成立目在于伸张正义、为世界惩奸除恶，但在具体执行过程中，一直被诟病执法双标，欺软怕硬，“充当了战争挑动者的政治工具”。

首先，需理清国际刑事法院的执法标准。执行的是什么法？谁家的法？为谁而执行？

国际刑事法院的主要职能是补充性管辖原则，受理案件只有在国家不能够或者不愿意实施管辖时，才能作为最后诉诸手段，对核心国际犯罪进行调查和起诉。这意味着按补充性管辖原则，国际刑事法院是国家司法系统的补充，其管辖权应建立在国家同意的基础之上。

如同国家宪法与国内地方法，宪法通常由国家最高立法机构制定，是国家基础性法律；地方法由其他具立法权机关或地方政府制定，是对宪法的补充和细化，不得与宪法基本原则相抵触。国际刑事法院所管辖罪行具有特殊性，牵涉国家司法主权，国家主权大于一切，国家不乐意，“地方法”又如何能越俎代庖、越位“宪法”？

其次，执法双标。截至目前，国际刑事法院在23年间起诉的50宗案件中43宗针对非洲和亚洲国家，其中多位在任国家领导人遭到指控，却对美英等西方国家战争罪行视而不见。

非洲国家强烈不满，非盟在2013年10月举行特别峰会，讨论国际刑事法院只判非洲人的问题。他们认为，非盟成员国元首在任期间都不应受到指控，也不应被要求出现在任何国际法庭。

2016年10月，布隆迪首先宣布退出《罗马规约》。三天后，南非退群。隔日冈比亚也紧跟着退出，理由是国际刑事法院实行双重标准，涉嫌“迫害和羞辱有色人群，尤其是非洲人”，指出2002年以来，至少有30个西方国家曾对其他独立主权国家和公民犯下了“令人发指”的战争罪，但从未有一个战争罪犯被审判。国际刑事法院已成为“迫害和羞辱有色人群的国际白人法院”。

2016年11月，俄罗斯对国际刑事法院相关“格俄冲突”调查强烈不满，宣告退出且严重质疑其未能满足国际社会期望，未成为一个独立而有威信的国际司法机构，讽刺“正义的标准取决于被告护照的颜色”。2019年菲律宾政府不服其对杜特尔特的罪名指控，也退出。俄罗斯并与南非、伊朗等十国联署《反司法殖民宣言》，直指国际刑事法院已成“新殖民工具”。

ICC是西方强权政治的遮羞布

最后，欺软怕硬，沦为政治工具。2020年底，国际刑事法院发布一报告称，2003年英驻伊拉克士兵对至少7名在押伊拉克人犯下了包括蓄意谋杀等在内的战争罪。其首席大检察官本苏达说，我们进一步发现，多层面的民事监督和军事指挥失误，导致英士兵在伊拉克犯罪。但报告最后一页却宣布此案完结，原因是“英国已采取了真正的行动来调查这些罪行”，他们只在发现一国无法或不愿对所指控暴行采取行动时才会干预。然而事实是十年过去，英国未曾指控一人。

2024年11月，中东局势升级之际，国际刑事法院又对以色列总理内塔尼亚胡、前国防部长加兰特，以及哈马斯军事指挥官穆罕默德·迪亚卜·易卜拉欣·马斯里发出逮捕令，指控其“犯有反人类罪和战争罪”。不过，此举很快引发了以色列的盟友美国的不满。2025年2月，美国总统特朗普签署行政令，威胁对国际刑事法院实施制裁。

美国长期反对国际刑事法院对其及盟友的调查，反通过制裁强力施压。这不禁让人联想到2023年，国际刑事法院对普京及内塔尼亚胡的通缉，前者被西方媒体奉为“正义出击”，后者在加沙炮火中沦为废纸。但不约而同的是，二人仍大摇大摆自由出入多国。就像被菲律宾现政府送上国际刑事法院审判台的杜特尔特，其律师在庭审中当众甩出厚达500页的转账凭证，指控案件检察官与菲反对派存在秘密资金链，以及菲禁毒后犯罪率暴跌73％实况，并出示美军屠杀35万阿富汗平民、致死伊拉克25万平民、以色列炸死5万加沙儿童的大量图片，质问“哪边更像反人类”？这种“选择性失明”，让众多国家集体觉醒，国际刑事法院“只打蚊子，不打老虎”，不过是西方强权政治的遮羞布！

（作者系香港特区政府民政事务局原局长）