田飞龙｜香港《基本法》与“一国两制”的稳健之道

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文｜田飞龙

香港《基本法》制定于1990年，实施于1997年，是“一国两制”的第一部典范性法律，是澳门《基本法》的主要参照，是“一国两制”台湾方案的先行示范，是中国改革开放与融入世界体系的制度风向标。“一国两制”长期坚持，在法律标志上就是香港《基本法》秩序的稳健性、延续性和适应性。香港《基本法》制定已有35个年头，这部法律经受住了内外多重考验，在中央和香港两方面的共同维护下，成为“一国两制”坚定的法治基石，也成为国际社会对香港与大陆开放性的信心来源。

香港《基本法》给香港带来了全新的宪制秩序和发展基础，最关键的是将香港纳入国家治理体系和发展大局，成为中国与世界体系互动的桥樑纽带。从香港《基本法》的立法精神与实践成效，我们可以确定这是一部良法，一部创造性的法律，是中国对世界法治文明一大贡献。在香港《基本法》制定35周年的纪念时刻，我们更需要回溯其初心与规范。

第一，香港《基本法》是“一国两制”的原创性立法，体现了高度的政治智慧和立法技艺。“一国两制”是解决国家和平统一与现代化发展的国家理性战略和发展槓杆，兼具战略、政策、制度与文化多层面，而其具体实施依赖于制度化与法律化。香港《基本法》之立法，汇集了中央智慧和香港参与，以及对外国经验和意见的吸收，是一部真正的科学与民主的立法。邓小平同志亲自领导这一立法，并高度称讚其具有伟大的“历史意义”和“国际意义”。香港《基本法》是改革开放史与“一国两制”立法史的永久性丰碑。

第二，宪法与《基本法》共同构成香港特别行政区宪制基础与宪制秩序，香港《基本法》实施依赖于宪法权威和宪法正当性。香港《基本法》是中国宪法秩序的産物，是依据宪法将“一国两制”法律化的结果，其实施、解释和发展均以中国宪法为根本法依据和规范尺度。香港《基本法》不是香港的“小宪法”，更不是以所谓《中英联合声明》为宪制基础，而是中国法律体系的重要、特色组成部分。香港《基本法》实施中遇到宪法争议和政治衝突，宪法上的人大释法机制发挥关键作用，澄清立法原意，引导规范实施，推动香港基本法秩序的稳健有序发展。

第三，香港《基本法》通过授权法机制构建了香港特区的高度自治法律体系，保障了香港长期繁荣稳定。香港《基本法》规定了香港特区的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，是香港高度自治的授权法。这一授权在世界各国的自治权立法中是绝无仅有的，超过了联邦制国家的州权与单一制国家的地方自治权。这一授权最大限度延续了香港的资本主义制度和生活方式，保持了香港社会的国际化功能和创新活力，构建了一国前提下“两制”的合理区隔与互动机制。当然，这一授权是中央立法作出的，不是香港的自决权或剩馀权力。中央对授权可以作出调整并进行全面监督，以确保“一国两制”的全面准确实施。

第四，“一国两制”下的香港《基本法》是基本稳定和有序发展的，对内外挑战有较强的制度回应性和适应力。香港回归以来，基本法的解释与适用的主要机制是香港高度自治权体系，特别是普通法机制。但中央全面管治权始终在场并根据需要选择性介入，成为香港《基本法》实施的基础性保障力量。香港基本法不是僵化不变的，而是根据内外情势作出规范性适应和发展，这也符合任何成文法演变的基本规律。人大释法和人大决定是香港《基本法》的重要实施机制，对香港本地立法及普通法机制构成重要的宪制性监督和保障。香港法院在实施基本法方面起到关键性作用，是香港法治信心与国际影响力的支柱。人大释法与香港法院司法独立之间的宪制互动，是香港基本法规范实施的保障机制。

第五，香港《基本法》遭受激进社会运动衝击，“一国两制”制度体系完善发展并推动香港《基本法》秩序更加健全巩固。香港《基本法》是香港法治基石，但在本土极端势力和外部干预势力勾结策动的非法“佔中”和修例风波衝击下，面临验证的宪制危机和法治失序。中央依法介入，制定《香港国安法》，引入新选举法，全面推行“爱国者治港”，推动香港社会从过度西方化的“公民社会”向适应“一国两制”的“爱国者社会”转型，推动香港融入国家治理体系和发展大局。这些制度增量既是危机管理的智慧发挥，也是“一国两制”内在国家理性的制度化，从而推动“一国两制”制度体系健全发展。香港《基本法》在这一制度进程中得到规范性扩展和巩固。

第六，在“一国两制”新阶段和新篇章中，香港《基本法》将继续发挥维护香港繁荣稳定与国家主权、安全、发展利益的基本制度功能，助推民族复兴、中国化现代化与人类命运共同体构建。2019年修例风波以来，中央对港澳领导体制与“一国两制”制度体系进行了重要调整和制度建设，中央港澳办成为集中统一的领导机构，“爱国者治港”全面深入实施，《香港国安法》与《维护国家安全条例》构成严密的国安法网，中央与香港反制外国非法干预、制裁、长臂管辖的制度规范与执行能力不断增强，香港《基本法》蕴含的自由与秩序的辩证性得到更好的制度承载与规范展开。在“一国两制”新阶段，香港在粤港澳大湾区建设、“一带一路”高质量发展与新全球化进程中必然发挥更大的槓杆作用，而香港《基本法》是这一槓杆作用的法治保障。

总之，香港《基本法》是“一国两制”的典范立法，也伴随“一国两制”的行稳致远而得到丰富发展，其初心使命不改，其制度体系日益健全，其制度功能与国家战略的契合性更加凸显，从而展现出这一部时代里程碑法律的智慧与活力。香港《基本法》是“一国两制”的稳健之道和智慧承载。

（作者为中央民族大学法学院副院长，全国港澳研究会理事）